SELAMA ini, kebijakan tol di Indonesia terperangkap dalam paradoks yang tak berujung. Di satu sisi, negara berambisi memperluas jaringan hingga ribuan kilometer demi konekvitas dan pertumbuhan ekonomi. Di sisi lain, setiap dua tahun perdebatan yang sama selalu muncul: menaikkan tarif atau menundanya? Publik menuntut layanan prima dengan tarif terjangkau, sementara Badan Usaha Jalan Tol (BUJT) menuntut kepastian pengembalian modal yang telah tertanam dalam masa konsesi puluhan tahun.
Dalam tekanan fiskal yang kian berat, pemerintah menyadari bahwa APBN tidak lagi mampu menjadi penopang tunggal. Namun, solusi yang ditawarkan melalui skema user charge, yakni seluruh beban pembiayaan layanan publik disandarkan pada tarif yang dibayar pengguna, telah terbukti tidak lagi memadai, bahkan cenderung tidak adil.
Di sinilah kita perlu berhenti sejenak dan bertanya: apakah kita sudah mengukur secara tepat beban yang selama ini ditanggung pengguna tol? Lebih mendasar lagi, mengapa kita terus membiarkan manfaat ekonomi yang jauh lebih luas dinikmati secara gratis oleh pihak-pihak yang tidak membayar tarif?
BEBAN YANG TAK TERUKUR
Sejak awal, tol di Indonesia dirancang sebagai infrastruktur komersial. Logikanya sederhana: mereka yang menikmati manfaat langsung, merekalah yang membayar. Namun, logika itu mengandung cacat mendasar. Tol tidak hanya melayani pengguna kendaraan bermotor. Infrastruktur itu menghasilkan manfaat ekonomi yang jauh lebih luas: pengurangan biaya logistik nasional, pertumbuhan kawasan industri di sekitar gerbang tol, peningkatan nilai properti, hingga pembukaan akses wilayah yang sebelumnya terisolasi.
Semua manfaat tersebut tidak terkonversi menjadi pendapatan BUJT. Akibatnya, ketika pemerintah menuntut standar layanan yang lebih tinggi melalui peningkatan standar pelayanan minimal (SPM), pengaturan tempat istirahat dan pelayanan (TIP), pemanfaatan ruang milik jalan tol (rumija), hingga implementasi multi lane free flow (MLFF) beban tambahan itu jatuh ke pihak yang paling lemah posisinya, yaitu kepada pengguna melalui tarif yang terus naik, atau kepada BUJT melalui margin keuntungan yang tergerus.
Itulah yang saya sebut sebagai paradoks user charge, sistem yang adil bagi pengguna langsung, tetapi tidak adil bagi publik yang lebih luas.
PARADIGMA BARU
Jika kita ingin keluar dari paradoks itu, kita perlu mengadopsi konsep paradigma baru: value capture. Alih-alih hanya menangkap nilai dari pengguna langsung melalui tarif, negara juga dapat menangkap nilai ekonomi terhadap pihak yang diuntungkan atas infrastruktur yang dihasilkan dalam kepentingan membiayai layanan publik.
Konsep itu bukanlah hal baru. Berbagai negara telah menerapkannya selama puluhan tahun. Di Jepang, land readjustment digunakan untuk membiayai infrastruktur dengan menangkap kenaikan nilai tanah di sekitar proyek. Pemilik tanah yang diuntungkan berkontribusi pada pembangunan infrastruktur. Di Hong Kong, model rail + property memungkinkan MTR Corporation, operator kereta membiayai pembangunan rel melalui pengembangan properti di sekitar stasiun. Hasilnya tarif kereta tetap terjangkau, tetapi investasi infrastruktur tetap menguntungkan. Di Singapura, land acquisition act memberikan kewenangan kepada negara untuk menangkap nilai tanah bagi pembangunan infrastruktur publik.
Semua model itu memiliki prinsip yang sama: nilai ekonomi yang dihasilkan infrastruktur tidak hanya dinikmati pengguna langsung, tetapi juga oleh masyarakat luas dan nilai itu dapat ditangkap dari berbagai pihak untuk membiayai layanan publik.
FONDASI KELEMBAGAAN
Langkah strategis lain yang patut diapresiasi ialah pembentukan Balai Pengelolaan Dana Pengembangan Jalan Tol oleh Kementerian Pekerjaan Umum. Balai itu dibentuk sebagai unit pelaksana teknis di bawah Direktorat Jenderal Bina Marga, dengan dasar hukum Pasal 93 Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2024 tentang Jalan Tol, yang memberikan landasan bagi pembentukan unit pengelola dana dengan pola pengelolaan keuangan badan layanan umum (BLU). Mandat tersebut kemudian diwujudkan melalui Peraturan Menteri PU Nomor 17 Tahun 2026.
Balai itu memiliki fungsi yang strategis: menyusun rencana dan program, mengelola penerimaan dan penyaluran dana, mengadministrasikan PNBP, serta memantau kinerja penyaluran dana. Salah satu tujuan utamanya ialah mendukung pembiayaan pembangunan ruas tol yang kurang diminati investor swasta, tetapi memiliki nilai strategis bagi konektivitas nasional.
Dalam kerangka value capture, balai itu dapat menjadi pengelola utama dari berbagai sumber pembiayaan yang selama ini terpisah-pisah. PNBP dari pengusahaan tol, land value capture dari kawasan sekitar tol, betterment levy dari pemilik properti yang diuntungkan, hingga pendapatan dari pemanfaatan aset rumija. Dengan pola BLU, balai memiliki fleksibilitas yang dibutuhkan untuk mengelola dana secara profesional dan akuntabel.
FONDASI YANG BELUM KUKUH
Namun, pembentukan balai itu juga memunculkan sejumlah catatan kritis yang perlu dijawab secara transparan. Kekhawatiran utama pelaku industri ialah potensi hidden cost biaya baru di luar klausul perjanjian pengusahaan jalan tol (PPJT) yang telah disepakati sejak awal. Perlu diperhatikan bahwa PPJT bukan sekadar dokumen administratif; ia kontrak yang mengikat secara hukum dan setiap perubahan di dalamnya harus melalui mekanisme yang disepakati bersama, bukan dengan suatu skema terpisah untuk mengelabui klausul utama dalam PPJT.
Selain itu, terdapat risiko tumpang tindih kewenangan antara balai dan Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT). Kejelasan pembagian peran menjadi prasyarat penting sebelum lembaga itu beroperasi penuh. BPJT bertindak sebagai regulator dan mitra BUJT dalam pilar PPJT, sementara balai berfokus pada tata kelola dan penyaluran dana di sisi negara. Tanpa kejelasan, BUJT berisiko menghadapi permintaan data atau standar penilaian yang berbeda atas objek yang sama.
Kekhawatiran lain ialah potensi penambahan lapisan birokrasi. Prinsipnya harus jelas: satu pintu, kepastian waktu di setiap tahapan, dan sistem data yang terintegrasi. Manfaat fleksibilitas BLU baru akan terasa jika keberadaan balai tidak menambah lapisan persetujuan baru bagi BUJT.
Oleh karena itu, tiga prasyarat perlu dipenuhi sebelum balai itu beroperasi penuh: pertama, kejelasan pembagian kewenangan antara balai dan BPJT yang dituangkan dalam peraturan yang mengikat; kedua, transparansi dalam kriteria penetapan ruas, sumber pendanaan, dan batas keterlibatan BUJT; serta ketiga, jaminan bahwa tidak ada biaya tambahan di luar PPJT yang dibebankan kepada BUJT atau pengguna.
VALUE CAPTURE DAN ALOKASI RISIKO
Value capture juga harus dilihat dalam kerangka yang lebih luas: alokasi risiko yang adil antara negara, BUJT, dan pengguna. Dalam kerangka public private partnership yang diakui World Bank, ADB, dan OECD, risiko sebaiknya dialokasikan kepada pihak yang paling mampu mengelolanya. Risiko regulasi, politik, dan kebijakan menjadi tanggung jawab pemerintah. Risiko permintaan, konstruksi, dan operasional menjadi tanggung jawab BUJT. Risiko inflasi dibagi melalui mekanisme penyesuaian tarif.
Value capture ialah instrumen yang memungkinkan pemerintah memikul risiko yang memang menjadi tanggung jawabnya, risiko regulasi dan kebijakan tanpa harus membebani BUJT atau pengguna. Dengan value capture, negara tidak lagi hanya menjadi pengatur, tetapi juga menjadi peserta aktif dalam pembiayaan layanan publik tol secara proporsional. Itu wujud nyata dari prinsip pacta sunt servanda yang diamanatkan Pasal 1338 KUHPerdata: negara menghormati kontrak yang telah disepakati, dan menanggung konsekuensi dari kebijakan yang dibuatnya sendiri.
BELAJAR DARI SEKTOR LAIN
Sebenarnya, Indonesia sudah memiliki pengalaman dengan mekanisme serupa di sektor lain. Di kereta api, public service obligation (PSO) memungkinkan negara membayar kewajiban pelayanan publik yang tidak tertutup oleh tarif. Di sektor ketenagalistrikan, Peraturan Menteri Keuangan Nomor 73 Tahun 2025 mengatur dana kompensasi atas kekurangan penerimaan PLN akibat kebijakan tarif listrik. Dalam skema KPBU, viability gap fund (VGF) menyediakan dukungan pemerintah untuk proyek yang layak secara ekonomi, tetapi belum layak secara finansial.
Semua mekanisme itu memiliki prinsip yang sama dengan value capture: negara hadir untuk menutup selisih antara manfaat ekonomi dan kelayakan finansial. Yang diperlukan sekarang ialah keberanian untuk mengadopsi prinsip yang sama di sektor tol bukan dengan menaikkan tarif, bukan dengan menundanya, tetapi dengan menciptakan sumber pembiayaan baru yang lebih adil.
MELAMPAUI TARIF
Tol ialah infrastruktur yang akan melayani masyarakat selama puluhan tahun. Infrastruktur itu menghasilkan manfaat yang jauh lebih luas daripada sekadar tarif yang dibayar pengguna. Manfaat tersebut berupa pengurangan biaya logistik, pertumbuhan ekonomi, dan peningkatan daya saing ialah milik publik, dan seharusnya dinikmati publik.
Selama ini, kita mencoba membiayai layanan publik jalan tol hanya melalui tarif. Cara berpikir itu telah membawa kita pada paradoks yang tidak berujung. Sudah saatnya kita melampaui tarif bukan dengan menaikkannya, bukan dengan menundanya, tetapi dengan menemukan sumber pembiayaan baru yang lebih adil, tetapi tetap efektif dan tepat guna.
Value capture ialah salah satu jawabannya. Balai Pengelolaan Dana Pengembangan Jalan Tol ialah kendaraannya. Namun, keduanya belum cukup. Yang diperlukan juga ialah keberanian untuk mengubah cara berpikir, komitmen untuk menjaga transparansi, dan kemauan untuk mendengarkan catatan kritis dari pelaku industri. Tanpa itu, niat baik untuk memperkuat tata kelola justru berpotensi menimbulkan ketidakjelasan baru mengenai siapa yang berwenang atas dana dan bagaimana pertanggungjawabannya.
Pada akhirnya, tol ialah tentang konektivitas. Namun, konektivitas yang sejati bukan hanya menghubungkan satu kota dengan kota lain. Konektivitas yang sejati juga menghubungkan manfaat ekonomi dengan keadilan pembiayaan, kepentingan pengguna dengan keberlanjutan usaha, dan peran negara dengan kesejahteraan publik.
Jika kita mampu membangun konektivitas yang terakhir itu, tol akan menjadi warisan yang menyejahterakan bagi generasi mendatang dan etalase yang membanggakan bagi bangsa ini di hadapan negara-negara lain.