SETIAP kali wacana kenaikan ambang batas parlemen mengemuka, perdebatan berlangsung pada dua jalur yang nyaris tak pernah bertemu. Pendukungnya berbicara tentang efektivitas pemerintahan, penentangnya menyoroti suara rakyat yang terbuang. Keduanya tidak keliru. Namun, sejak semula keduanya memang membahas hal yang berbeda arah.
Maka, pertanyaan yang lebih tepat sebenarnya bukan boleh atau tidaknya ambang batas dinaikkan, tetapi atas dasar apa kenaikan itu dilakukan dan perlindungan apa yang tersedia bagi pihak yang terdampak.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 116/PUU-XXI/2023 memberi titik pijak baru. Mahkamah menyatakan ambang batas 4% konstitusional untuk Pemilu 2024, tetapi bersyarat untuk pemilu sesudahnya: pembentuk undang-undang diwajibkan melakukan reformulasi sebelum Pemilu 2029 melalui kajian yang rasional dan dapat dipertanggungjawabkan. Angka 4% bukan titik akhir, melainkan titik mula yang harus ditinjau ulang.
Sepanjang prosesnya ditempuh dengan metode yang jelas, terbuka pula ruang bagi angka yang berbeda, termasuk yang lebih tinggi, asalkan tambahan suara terbuang yang ditimbulkannya tetap terkendali. Justru di sinilah letak rambunya: salah satu pedoman Mahkamah menuntut agar disproporsionalitas dan suara yang tidak terkonversi menjadi kursi ditekan sekecil mungkin. Artinya, beban pembuktian bagi angka yang lebih tinggi menjadi lebih berat, bukan lebih ringan.
Konsep semacam ini dalam hukum tata negara dikenal sebagai open legal policy. Batas-batasnya, antara lain, ditegaskan dalam Putusan Nomor 26/PUU-VII/2009: desain sistem pemilu merupakan ranah keleluasaan legislatif sepanjang tidak melanggar prinsip konstitusional yang fundamental, dengan rasionalitas sebagai salah satu rambu utamanya.
Pengawasan setengah hati
Pemilu 2024 meloloskan delapan fraksi ke DPR dari 18 partai peserta untuk mengisi 580 kursi, 13 komisi, dan sejumlah alat kelengkapan dewan. Yang menjadi soal bukan ramai atau sepinya parlemen, tetapi kapasitas kelembagaan tiap fraksi untuk benar-benar bekerja.
Secara hitungan, partai yang hanya menyentuh ambang 4% berpotensi membawa sekitar 23 kursi. Angka itu di bawah ambang sekitar 26 kursi yang dibutuhkan agar sebuah fraksi dapat menempatkan dua wakil pada tiap komisi sehingga pengawasan tidak sekadar formalitas.
Pada Pemilu 2024, risiko ini belum tampak tajam. Fraksi terkecil sekalipun masih jauh di atas titik tersebut. Meski begitu, ambang yang terlalu rendah hanya menunda persoalan: ia akan terasa pada pemilu berikutnya dan pada lembaga perwakilan di tingkat daerah, saat fraksi yang lolos tipis benar-benar kesulitan mengisi seluruh alat kelengkapan.
Anggotanya terpaksa merangkap di beberapa komisi sekaligus dan hadir di banyak forum tanpa dapat benar-benar fokus. Pengawasan menjadi setengah hati, pembahasan undang-undang atau peraturan daerah berjalan tanpa pendampingan memadai, dan pemilih yang secara teknis terwakili pada kenyataannya tidak terlayani dengan baik.
Risiko itu bukan tanpa dasar teoretis. Scott Mainwaring dalam Comparative Political Studies (1993) menunjukkan bahwa sistem presidensial yang berpadu dengan multipartai ekstrem kerap melahirkan dua persoalan yang muncul bergantian: kebuntuan legislatif ketika presiden tidak memiliki koalisi mayoritas, dan transaksionalisme ketika dukungan dipaksakan melalui pembagian jabatan tanpa pertimbangan substansi.
Indonesia telah mengalami keduanya sejak era reformasi. Giovanni Sartori, melalui Parties and Party Systems (1976), membedakan polarized pluralism, saat terlalu banyak kutub ideologis membuat keputusan tersandera, dari moderate pluralism, saat empat atau lima partai dominan berinteraksi secara konstruktif.
Ambang batas berfungsi menggeser sistem dari kondisi pertama menuju kondisi kedua. Pengalaman sejumlah negara memperkuat logika ini. Jerman menerapkan ambang 5% untuk Bundestag sebagai pembelajaran atas Republik Weimar, ketika fragmentasi parlemen yang ekstrem turut membuka jalan bagi fasisme. Adapun Turki menurunkan ambang batasnya dari 10%, yang sempat menjadi tertinggi di dunia, menjadi 7% pada 2022, sembari mengandalkan sistem aliansi yang memungkinkan partai kecil tetap masuk parlemen bila bergabung dengan partai besar.
Kursi di Parlemen bukan jaminan
Kritik yang paling tajam terhadap ambang batas perlu dijawab dengan jujur. Menurut catatan Perludem, sekitar 17,3 juta suara sah tidak terkonversi menjadi kursi pada Pemilu 2024 karena partai pengusungnya gagal melampaui ambang batas. Angka itu nyata dan tidak bisa diabaikan.
Namun, ia perlu diletakkan pada proporsi yang tepat. Rein Taagepera dalam Predicting Party Sizes (2007) membuktikan, lewat model matematis, bahwa pada sistem proporsional mana pun, bahkan tanpa ambang batas formal sekalipun, selalu ada natural threshold yang terbentuk dari besaran daerah pemilihan.
Suara terbuang adalah konsekuensi yang melekat pada setiap sistem pemilu. Ambang batas formal hanya membuatnya tampak nyata sehingga dapat diatur dan dimitigasi.
Yang jarang dibahas, suara juga bisa terbuang ketika wakil rakyat sudah duduk di parlemen tetapi tidak mampu bekerja secara bermakna. Hanna Pitkin dalam The Concept of Representation (1967) memisahkan representasi deskriptif, yakni kehadiran fisik di lembaga perwakilan, dari representasi substantif, yaitu kemampuan nyata memperjuangkan kepentingan yang diwakili.
Fraksi dengan anggota terbatas di 13 komisi memang hadir, tetapi daya tawarnya kerap terlalu tipis untuk mengubah sesuatu yang berarti. Pertanyaannya pun mengerucut: benarkah pemilih yang wakilnya duduk di fraksi-fraksi kecil itu terwakili, ataukah sekadar tercatat dalam statistik?
Angka mudah ditentukan, legitimasi tidak
Kenaikan ambang batas hanya bisa dibenarkan bila disertai mekanisme mitigasi yang dirancang sungguh-sungguh, misalnya koalisi fraksi bagi partai yang tidak lolos atau ambang batas berjenjang untuk DPR dan DPRD. Mahkamah pun telah memasang rambu dalam Putusan 116: angka baru harus berbasis kajian akademik yang dapat diverifikasi, prosesnya terbuka dan melibatkan partai nonparlemen, hasilnya proporsional, sebuah prinsip yang dalam pengujian konstitusional dikenal sebagai proportionality test. Kisaran 5 hingga 7% masih bisa dipertahankan karena tetap menyediakan ruang bagi lima sampai tujuh partai di parlemen.
Tantangan yang sesungguhnya terletak pada proses, bukan pada angkanya. Bila kenaikan ini diputuskan lewat lobi tertutup antarpartai besar, seluruh argumen konstitusional yang menopangnya akan kehilangan pijakan di mata publik. Legitimasi demokratis tidak cukup dibangun di atas argumentasi hukum yang benar. Ia juga harus terasa adil secara prosedural.
Demokrasi yang sehat tidak lahir dari parlemen yang penuh sesak oleh fraksi-fraksi yang terlalu kecil untuk bekerja, tetapi juga tidak lahir dari reformasi yang dirancang oleh dan untuk pihak yang sudah berkuasa. Kenaikan ambang batas, bila ditempuh dengan kajian yang cermat, proses yang terbuka, dan dialog yang melibatkan partai nonparlemen, bukan ancaman bagi demokrasi, melainkan bagian dari pekerjaan yang belum selesai.
Tulisan ini merupakan pendapat pribadi